קרן תמלוגי הגז: הערת אזהרה

בזמן שהמחלוקת על ייצוא הגז כובשת את כותרות העיתונים, החל מהלך נמרץ בכנסת להקמת "הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי נפט", ובשמה הידוע יותר, קרן תמלוגי הגז. ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת מקיימת השבוע שלושה דיונים על הצעת החוק להקמת הקרן, שעברה בקריאה ראשונה לפני חודש.

כידוע, את הקרן מקימה ממשלה פורעת-חוק. על פי חוק ששינסקי, קרן תגמולי הגז היתה אמורה לקום עד נובמבר 2011 ולהתחיל לצבור את הרווחים מהיטל הגז מאותה נקודת זמן. אינסוף מאבקים פנימיים בין משרדי האוצר והביטחון, בנק ישראל והמועצה הלאומית לכלכלה, גרמו לסחבת שהגיעה עד בג"ץ. התוצאה: אובדן הכנסה של 300 מליון שקלים. זאת גניבת כספי ציבור לכל דבר ועניין; במקום שיגיעו לקרן הגז הייעודית, זרמו כספי ההיטל האלה לקופת המדינה, ונבלעו בה לבלי שוב. רואי שחורות יגידו שהגניבה הזאת מבשרת את גורלה של הקרן כולה.

את הנוסח המלא של הצעת החוק שעומדת על שולחן ועדת המדע והטכנולוגיה אפשר לקרוא כאן. באופן כללי, בראש מועצת הקרן יעמוד שר האוצר. לצידו ימונו שלושה נציגי ממשלה (משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ובנק ישראל) ושלושה נציגי ציבור שייבחרו על-ידי ועדת איתור. המועצה תחליט על מדיניות השקעת כספי הקרן בחו"ל, תוך התייעצות עם ועדת השקעות שתוקם לצידה. הניהול עצמו של כספי הקרן יימסר לידי מחלקת ניהול שתוקם בבנק ישראל.

כספי הקרן יושקעו כולם בחו"ל. ה"פירות" לאזרחי ישראל נקבעו לשיעור של 3.5% מהכנסות הקרן במהלך כל שנה בעשור הראשון לקיומה, ולאחר מכן בגובה התשואה הנומינלית הממוצעת. בפרק ט' של הצעת החוק נקבע שהקצאת הכספים תהיה ל"מטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות". זהו ניסוח מאד לקוני, השונה מן הניסוח בחוק ששינסקי רק בתוספת של "חינוכיות". מהי מטרה "כלכלית"? כל השקעה של כספי הקרן במשק הישראלי היא "כלכלית". יותר חשוב אולי הוא מה שאין כאן: לא מוזכרות מטרות בטחוניות. זה לא מקרה, אבל לפני שאתם קופצים בשמחה ומסמנים ניצחון נדיר על תקציב הביטחון, מומלץ לקרוא את האותיות הקטנות, ולהציץ אל מאחורי הקלעים.

כפי שכבר כתבתי כאן בהרחבה, במקביל לתגליות הגז הישראלי, התפתחה בצה"ל ובגופים כמו המועצה לבטחון לאומי תפיסת ביטחון חדשה, מקסימליסטית על גבול ההיסטרית, שרואה בכל שטח המים הכלכליים של ישראל – שטח הגדול פי 3 משטח ישראל – כאזור שיש לאבטח ולנטר באופן שוטף מן הים והאוויר. התפיסה הזאת מניחה כמובן מאליו שכדאי יותר להשקיע מליארדים באבטחה של מתקני הגז מאשר להגיע להסכמות מדיניות עם ממשלת לבנון או עם חיזבאללה על ניצול הוגן של מרבצי הגז באזור לטובת כל הצדדים. תחשיב עלויות האבטחה שצה"ל הגיש לממשלה הסתכם ב-3 מליארד שקל. זה רק הצטיידות ראשונית; תקציב התפעול השנתי יגיע לכחצי מיליארד שקל, כך שסך כל האבטחה לשנות פעילות המתקנים נאמד ביותר מ-20 מיליארד שקל.

האבסורד הראשון היה שאף אחד לא העלה על דעתו לדרוש מטייקוני הגז להשתתף בעלויות המטורפות האלה, לפחות בגובה החלק שלהם ברווחי הגז. האבסורד השני היה שאנשי מערכת הביטחון דרשו לממן את האבטחה מכספי הקרן לרווחי הגז (ונתניהו, כמובן, תמך בהם); עסקה סיבובית בין הטייקונים לצה"ל על גבם של אזרחי ישראל. מה שמביא אותנו לחודשים האחרונים.

הסיבה העיקרית לעיכוב בהגשתו של החוק להקמת הקרן היתה מחלוקת בין משרד הביטחון למשרד האוצר בדיוק בנקודה הזאת. באוקטובר 2012 דחתה ועדת השרים לענייני חקיקה את דרישת משרד הביטחון להוסיף את "ביטחון המדינה" למטרות התקצוב של קרן הגז. גם בוועדת הכספים היה קונצנזוס נגד העיוות הזה של חוק ששינסקי. זה לא הפריע לצה"ל להפעיל את אחת מזרועות הלחץ שלו – המועצה לביטחון לאומי – שהמליצה במסמך לרה"מ לתקצב את הוצאות האבטחה מקרן הגז, בגובה של 700 מליון דולר. למי שלא בקי, נבהיר שהמועצה הזאת היא עוד גוף בשורה של ארגונים פארא-בטחוניים בישראל, הכוללת מכוני מחקר למיניהם, שתפקידה לבצר את דוקטרינת הביטחון השלטת ולא, חלילה, לאתגר אותה. ושימו לב: המועצה פונה למשרד ראש הממשלה חודשיים אחרי שכבר התקבלה החלטה בוועדה של הכנסת שלא לשנות את נוסח החוק להקמת קרן הגז כדרישת מערכת הביטחון. כך פועלים במדינה שבה מעמדה של הרשות המחוקקת נחות כל כך לעומת הרשות המבצעת.

הסתערות אחרונה על החוק נרשמה באפריל השנה. משרד הביטחון דרש "כי כספי הקרן לא יועברו לתקציב המדינה או לא יושקעו בחו"ל כל עוד לא הושלם סבסוד עלות אבטחת מתקני הגז בידי משרד הביטחון." למעשה הדרישה היתה לקבל נתח לא רק מהסכום שתפריש הקרן מדי שנה לקופת המדינה אלא גם מההכנסות השוטפות של הקרן. האוצר סיכל את התביעה החצופה הזאת. אבל חכו רגע עם השמפנייה.

מיד לאחר שהחוק החדש קובע את המטרות הכלכליות-חברתיות-חינוכיות, הוא כורה בור מדאיג מאד. בסעיפים 38-39 החוק מתיר למנהלי הקרן לתת הלוואה לממשלה "לשם סיוע בהתמודדות עם אירועים חריגים בעלי השפעה שלילית חריגה על כלכלת ישראל". מהו אירוע חריג? לא מוסבר, למעט התוספת בסעיף קטן (א1) "לרבות אירוע סביבתי". מי מחליט שהאירוע חריג? ממשלת ישראל, כמובן. מי יאשר? הכנסת, ברוב של 65 ח"כים. סעיף 39 גם מאפשר לממשלה הקלה בהחזר ההלוואה. מה זה "הקלה"? דברי ההסבר מבארים: "שינוי תקופת ההחזר או שיעור הריבית ואף קבלת פטור מלא או חלקי מהחזר קרן ההלוואה או הריבית".

אני מקווה שהבנתם שמדובר באישור לשדוד את הקרן ולא להחזיר גרוש. נכון, יש לכאורה חסמים חוקיים על האפשרות הזאת; אך הם מנוסחים בשפה כה רפה ומעורפלת, שאין לי ספק בכלל – אדגיש שוב, אין לי ספק בכלל – שהם ינוצלו לרעה בידי פוליטיקאים תאבי-תקציב, ובעיקר כאלה שנקלעים למשרד הביטחון. הפיתוי של קופה תפוחה שיושבת לה בבנק ישראל וצוברת עשרות מיליארדי שקלים הוא פיתוי שקשה מאד יהיה לעמוד בו.

למעשה יש לי חשד כבד שסעיף "האירועים החריגים" בחוק לא בא לעולם אלא כדי להכניס את תקציבי האבטחה של משרד הביטחון בדלת האחורית, וזו היתה הפשרה שאיפשרה סוף סוף לשחרר את הצעת החוק לקריאה הראשונה. דמיינו לכם שחיזבאללה מתחיל להוציא סיורי סטי"לים לים. לא "אירוע חריג"? לא "בעל השפעה שלילית"? לא קשה גם לדמיין את הלך מחשבתם של קברניטי צה"ל שיידעו, החל מן היום שבו נכנס סעיף 38 לחוק לתוקפו, שגם אם הם מדרדרים את ישראל לגירעון נוראי בעקבות מלחמה או שתיים, תמיד יש מאין לקחת כדי לאזן מחדש את התקציב. ומי שחושב ששיקולים כלכליים אינם משחקים תפקיד בהחלטה לצאת למבצע צבאי לא מבין איפה הוא חי.

[צודקים: מלחמה היא לא אירוע חריג אצלנו. ספק אם זה יגן על כספי הקרן ממולך הביטחון].

אז מה הפיתרון?

שני מוקשים עיקריים טמונים בהצעת החוק הנוכחית. האחד, ערפול-יתר בהגדרת המטרות החברתיות שלשמן הוקמה הקרן. שתיים, ערפול-יתר בהגדרת האירועים החריגים שמצדיקים שימוש בכספי הקרן למטרות אחרות.

באשר למוקש ראשון, כל מה שהצעת החוק קובעת (סעיף 37) הוא ש"הוצאות הממשלה שימומנו על ידי הסכום האמור ייקבעו בחוק התקציב השנתי". ספק אם ניתן היה לחשוב על דרך יצירתית יותר לקבור את הדיון הציבורי על השימוש בכספי הקרן (אוקיי, אפשר היה גם לדחוף את זה לחוק ההסדרים). מה שנחוץ הוא חוק ייעודי להקצאת כספי קרן הגז, שהממשלה תציג לכנסת מדי שנה ושנה, ובו יפורטו כל המטרות שלשמן מוקצה הכסף ומי אחראי לממשן: שיפוץ כך וכך חדרי מיון, בניית כך וכך כיתות לימוד, וכו'. כל מה שהחוק הנוכחי צריך לעשות הוא להטיל את חובת החקיקה התקופתית הזאת על הממשלה המכהנת.

באשר למוקש השני, יש לפרק אותו ככל האפשר. ראשית, לדרוש רוב של 90 ולא רק 65 ח"כים לאישור בקשת הממשלה להלוואה מן הקרן. יש להניח שאירוע חריג באמת (כמו רעידת אדמה עם מאות נפגעים) לא יתקשה להשיג רוב כזה. הרף הנוכחי, של 65 ח"כים, מריח יותר מדי כמו הגודל הממוצע של קואליציה בישראל, ומפקיר את ההחלטה על הלוואה מכספי הקרן לשגיון רוחו של השלטון. שנית, אין כל סיבה לאפשר לממשלה הקלות כלשהן בהחזר ההלוואה, ודאי שלא עד כדי פטור מלא; ככל הידוע לי, אנשים פרטיים שפוקד אותם "אירוע חריג" אינם פטורים מהחזר הלוואות. למעשה, רחובות הערים בישראל מלאים בחסרי דיור שנקלעו למצבם בדיוק בגלל שלא הצליחו להחזיר הלוואה לאחר אירוע חריג בחייהם. סעיף 39 של החוק אינו אלא קארט בלנש לרשות המבצעת לנהוג בהפקרות פיננסית, וכדאי פשוט לבטל אותו.

ההמלצה הכללית לציבור עומדת בעינה: לא להסיר עין מאף דיון בנושא הגז. ניסיון העבר מלמד שכל התרשלות עולה לנו במליוני שקלים (ההתרשלות האחרונה – העיכוב בהקמת הקרן – עלתה 300 מליון שקל; מי יחזיר לנו אותם?). עוד מעט תתחיל ועדת האיתור לחפש נציגי ציבור למועצה המפקחת על הקרן. התהליך הזה חייב להיות שקוף לגמרי (נוכחות עיתונאים או קהל, פתיחת פרוטוקולים לעיון הציבור). פקידי האוצר יתחילו לחפש "בורות" תקציביים לסתום עם כספי הקרן; תפקידנו להגדיר להם, ולא הם לנו, לאן הם יילכו. אם האיום הגדול ביותר על הציבור הישראלי בשלבי הדיונים של ועדות ששינסקי וצמח נשקף מחברות הגז והטייקונים, האיום הנוכחי נשקף מן האינטרסנטים של השלטון. אל תחשבו שהוא קטן יותר.

[ותודה למשמר החברתי, שלא הסירו עין].